試點(diǎn)政策實(shí)行兩年多來，取得了較好的效果。市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制基本建立，市場(chǎng)主體市場(chǎng)意識(shí)明顯增強(qiáng)，農(nóng)民利益得到了一定程度的保護(hù)，財(cái)政資金補(bǔ)貼效率提升。考慮到棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策效果較好、市場(chǎng)主體滿意度較高、地方政府對(duì)政策比較認(rèn)可、新疆特殊區(qū)情等多方面因素，建議繼續(xù)在新疆地區(qū)實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。對(duì)于存在的問題需要通過調(diào)整目標(biāo)價(jià)格定價(jià)機(jī)制、完善補(bǔ)貼方案等逐步解決。

一是市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制基本建立。實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策以來，國內(nèi)棉花價(jià)格快速下跌，國內(nèi)外價(jià)格聯(lián)動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)，國內(nèi)外棉花價(jià)差快速縮小，內(nèi)外價(jià)差回歸至合理區(qū)間，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升，棉花進(jìn)口大幅下降。2014年5月-2016年3月，1%關(guān)稅下進(jìn)口棉價(jià)格指數(shù)M級(jí)(相當(dāng)于國內(nèi)3128B級(jí)棉花)每噸與國內(nèi)棉價(jià)差距從3236元下降到809元，降75%。市場(chǎng)主體適應(yīng)市場(chǎng)能力明顯增強(qiáng)，市場(chǎng)倒逼機(jī)制逐漸形成，棉農(nóng)、加工企業(yè)等市場(chǎng)主體積極捕捉和理解市場(chǎng)信號(hào)，并開始適應(yīng)和調(diào)整。此外，為配合棉花目標(biāo)價(jià)格改革實(shí)行的在庫公檢制度，堵住了棉花質(zhì)量管理中的漏洞，改善了市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范了市場(chǎng)秩序，而且徹底解決了多年來新疆棉花生產(chǎn)底數(shù)不清的老大難問題。

二是農(nóng)民利益得到一定程度的保護(hù)。2014年實(shí)行目標(biāo)價(jià)格以來由于全球及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，棉花供給偏大需求不足，國內(nèi)外棉花價(jià)格持續(xù)下行，棉農(nóng)售棉收入明顯下降。但由于有國家補(bǔ)貼，較好地彌補(bǔ)了棉農(nóng)的市場(chǎng)損失。2014、2015年新疆棉農(nóng)(地方)得到的補(bǔ)貼平均每畝約444.0元和497.5元，加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼新疆農(nóng)民每畝植棉凈利潤(rùn)分別為164.4元和89.5元(現(xiàn)金收入分別為581.4元和509.5元)，在國內(nèi)外棉花價(jià)格持續(xù)低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。

三是提高了補(bǔ)貼效率，減少了社會(huì)福利損失。相比臨時(shí)收儲(chǔ)政策，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策將間接的“暗補(bǔ)”調(diào)整為直接的“明補(bǔ)”，減少了補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，降低了補(bǔ)貼額度，提高了補(bǔ)貼效率。截至2013/14年度收儲(chǔ)結(jié)束，我國棉花儲(chǔ)備庫存超過1200萬噸，庫存的賬面成本達(dá)2000億元左右。按照目前棉花現(xiàn)貨價(jià)格水平，再考慮自然的降等降級(jí)，潛在的價(jià)差虧損在750億元左右。另外，還得支出保管費(fèi)用和貸款利息。按照每噸儲(chǔ)備棉每年200元的保管費(fèi)用(中央財(cái)政分別按中儲(chǔ)棉直屬庫200元/噸、代儲(chǔ)庫每年180元/噸的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助)、1200元的貸款利息補(bǔ)貼測(cè)算，每年庫存管理補(bǔ)貼支出160億元左右。實(shí)行目標(biāo)價(jià)格后，與臨時(shí)收儲(chǔ)政策相比，當(dāng)年就直接節(jié)省了63億元的保管和利息費(fèi)用(按2014年度新疆實(shí)際產(chǎn)量450萬噸、每年每噸1400元的保管利息費(fèi)用計(jì)算)。

1.補(bǔ)貼金額超過我國入世承諾。按照WTO規(guī)則，我國實(shí)行的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼屬于“黃箱補(bǔ)貼”，其補(bǔ)貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補(bǔ)貼額不得超過該品種當(dāng)年總產(chǎn)值的8.5%。從實(shí)踐看，連續(xù)兩年棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策補(bǔ)貼額度都受到了補(bǔ)貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。

2.政策預(yù)期不穩(wěn)定。2014年實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策以來，新疆做了大量的工作，紡織企業(yè)、加工企業(yè)、農(nóng)民等市場(chǎng)主體對(duì)于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策已基本理解和接受，對(duì)于何時(shí)補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少等政策細(xì)節(jié)已較為了解，政策實(shí)施的群眾基礎(chǔ)較好。但由于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策仍然屬于試點(diǎn)，試點(diǎn)結(jié)束后是否繼續(xù)實(shí)行擬或是否會(huì)有大的調(diào)整市場(chǎng)主體都心存疑惑，迫切希望明確未來的政策走向。

3.目標(biāo)價(jià)格制定標(biāo)準(zhǔn)不明確且變動(dòng)太頻繁。根據(jù)政策設(shè)計(jì)，目標(biāo)價(jià)格水平是按照“成本+基本收益”的方法確定，在試點(diǎn)期一年一變。但從近三年實(shí)踐看，存在以下兩個(gè)問題：一是目標(biāo)價(jià)格的制定更加困難。這三年棉花目標(biāo)價(jià)格的制定并沒有完全按照政策設(shè)計(jì)的“生產(chǎn)成本+基本收益”確定，最終都是不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點(diǎn)不一致，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)識(shí)也不同，各方意見分歧越來越大，導(dǎo)致目標(biāo)價(jià)格的制定越來越難。因此，盡管新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標(biāo)價(jià)格，以便地方政府和廣大棉農(nóng)提早做好生產(chǎn)決策和準(zhǔn)備工作，但由于決策機(jī)制的問題目標(biāo)價(jià)格往往難產(chǎn)，每次都在當(dāng)年的4月初左右才能最終確定公布。二是市場(chǎng)主體對(duì)目標(biāo)價(jià)格水平預(yù)期不明。

2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長(zhǎng)，但棉花目標(biāo)價(jià)格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會(huì)繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動(dòng)都無法明確，不利于市場(chǎng)主體生產(chǎn)決策。內(nèi)地定額補(bǔ)貼效果不明顯。試點(diǎn)期間，內(nèi)地九省均按照棉花種植面積發(fā)放定額補(bǔ)貼。從實(shí)際執(zhí)行情況看，補(bǔ)貼效果較差。一是為簡(jiǎn)化操作，一些省直接按照二輪土地承包面積或良種補(bǔ)貼面積發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)民不管種不種棉花都能領(lǐng)到補(bǔ)貼，沒有實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼初衷，農(nóng)民對(duì)此意見較大，尤其大戶。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以激發(fā)農(nóng)戶植棉積極性。相對(duì)于新疆，內(nèi)地棉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)只有新疆的1/3，農(nóng)戶植棉效益偏低。受此影響，內(nèi)地植棉面積和產(chǎn)量大幅下滑。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2015年內(nèi)地棉花面積和產(chǎn)量為2842萬畝和210.3萬噸，分別比2013年降1099.5萬畝和67.8萬噸，降27.9%和24.4%。